Wir schreiben das Jahr 1991. Es ist die Zeit im Jahr, in der die Deutschen ihre Steuererklärungen einreichen.
In den Finanzämtern werden die Angaben eifrig abgetippt. Der Aufwand und die Fehleranfälligkeit verlangen nach einer neuen Idee, die in den frühen Neunzigern Gestalt annimmt: Ab jetzt werden die Daten auf Magnetbändern gespeichert, ins Rechenzentrum gefahren und eingelesen.
"Das funktionierte für Steuerberater und Rechenzentren und sollte auch für den Bürger möglich werden", sagt Roland Krebs vom Bayerischen Landesamt für Steuern. "Elektronischer Datenaustausch ist die Zukunft: Das war um 1995 herum klar."
Seit 1989 ist Roland Krebs IT-Fachmann der Finanzverwaltung. Das Verfahren ELSTER hat er Mitte der Neunziger als erster Projektleiter erschaffen. 2021 ist es 25 Jahre alt geworden. Bundesweit nutzen das Programm heute mehr als 28 Millionen Menschen in Deutschland.
Wie es dazu kam, kann niemand besser erzählen als der 57-jährige Roland Krebs.
Zwei Millionen D-Mark? »Unsummen!«
Die Geschichte der elektronischen Steuererklärung ist eng verwoben mit der Geschichte des Internets. "Ein großes deutsches IT-Unternehmen, das damals Technologielieferant für viele Rechenzentren war, machte uns folgendes Angebot: Sie würden diese elektronische Steuererklärung programmieren – für zwei Millionen D-Mark", so erinnert sich Krebs.
Doch aus Bayern, der projektverantwortlichen Finanzverwaltung, gab es keinen Zuschlag: "Zwei Millionen D-Mark, das sind Unsummen, das können und wollen wir uns nicht leisten" – so wurde damals reagiert.
Die Lösung hieß Selbermachen. Der Name ELSTER (Elektronische Einkommensteuererklärung) wurde erdacht, ein Programmierer wurde mit einem der ersten Laptops ausgestattet. Innerhalb eines Jahres sollte er ELSTER programmieren – am Wochenende, ohne das Tagesgeschäft zu vernachlässigen. Doch bald wuchs das Team, zunächst um den Projektleiter Krebs und einen Berater, dann um drei Informatiker.
Das Internet bereitet den Weg
In Zeiten des Umbruchs ist es keine leichte Aufgabe, eine Technologie zu entwickeln, die Veränderungen standhält. Das Internet, wie wir es heute kennen, war in den ersten Tagen von ELSTER noch in weiter Ferne.
Via Modem sollte in besonders fortschrittlichen Haushalten eine sogenannte Telebox genutzt werden, eine frühe Form des E-Mail-Kontos.
"Mit dieser Technologie haben wir begonnen. Jeder Bürger hätte sich eine solche Telebox mieten müssen. Nach einem knappen Jahr mussten wir feststellen: Jede Steuererklärung hätte Bürger, Steuerberater und Steuerverwaltung je eine D-Mark gekostet." Ein K.-o.-Kriterium für die Technologie, die damit keine Akzeptanz gefunden hätte.
Immer öfter war nun vom Internet die Rede, doch die Skepsis war groß. Auch bei seinem Vorgesetzten musste Krebs Überzeugungsarbeit leisten. 1997 dann begann das Team noch einmal von vorn, diesmal auf Basis der Internettechnologie. Und diesmal mit Erfolg: Schon im Herbst 1998 stellte es ELSTER auf der Münchner IT-Messe Systems erstmals der Öffentlichkeit vor. Anfang des folgenden Jahres war ELSTER im Rahmen der Steuererklärungssoftware WISO erstmals nutzbar.
Wenn Roland Krebs erzählt, schaut er zurück auf ein Lebenswerk, das offiziell komplett ist: "Ich habe immer gesagt: Wenn wir den digitalen Einkommensteuerbescheid entwickelt haben, dann sind wir fertig mit ELSTER", sagt Krebs. 2020 war es so weit. Der digitale Kreislauf der Steuererklärung ist damit geschlossen. Doch es bleibt genug zu tun.
Im Dienst der Nutzerinnen und Nutzer
Dass die digitale Welt der Ort für administrative Handlungen wie die Steuererklärung ist, erscheint vielen Nutzerinnen und Nutzern heute logisch – insbesondere seit dem Ausbruch der Corona-Pandemie.
Doch wie Menschen das Internet nutzen, wandelt sich beständig. Deshalb standen und stehen die Köpfe hinter dem Programm immer wieder vor der Aufgabe, es anzupassen. Als das Internet immer alltäglicher wurde, war es an der Zeit für eine browserbasierte Lösung: das ElsterOnline-Portal, das Anfang 2006 live ging.
"Senioren, die häufig eine vereinfachte Steuererklärung abgeben, wenn sie nur Renten beziehen, brauchen eine einfache, schnelle und dennoch sichere Möglichkeit"
Zunächst war es vor allem für Unternehmen interessant; seit 2013 können auch Bürgerinnen und Bürger ihre Einkommensteuererklärung damit einreichen. Natürlich auch via Tablet oder Smartphone: Mit der App ElsterSmart kann man sich seit 2015 ortsunabhängig authentifizieren. Was beim Onlinebanking praktisch war, stand den Anwenderinnen und Anwendern damit auch bei der Steuererklärung zur Verfügung.
Auch heute bestimmen neue Gewohnheiten der Nutzerinnen und Nutzer die Arbeit des Teams. "Senioren, die häufig eine vereinfachte Steuererklärung abgeben, wenn sie nur Renten beziehen, brauchen eine einfache, schnelle und dennoch sichere Möglichkeit", sagt Dr. Susanne Seibert vom Bayerischen Landesamt für Steuern.
Ab Frühjahr 2022 wird es einfachELSTER geben. Per Interviewmodus, den man aus verschiedenen Steuer-Apps kennt, kann man seine Angaben machen.
Noch sind Formulare das Herzstück von ELSTER. "Doch ebenso wie als Privatperson möchte man auch mit der Verwaltung schnell, einfach und kurzfristig kommunizieren: eine Frage stellen, die schnell beantwortet wird, nicht per E-Mail, Brief oder Anruf, sondern per Chat", so Seibert.
Intern beschäftigt man sich bei ELSTER daher gerade mit einem Chatbot, der auf Künstlicher Intelligenz basiert.
Die Netzgemeinde redet mit
Auch Politik und Medien haben ihren Anteil daran, was ELSTER heute ist. Die Kritik der Medien betraf etwa die Plattformunabhängigkeit: Zunächst nur auf Windows nutzbar, musste ELSTER rasch auch für Linux und Mac OSX zugänglich gemacht werden, wenngleich die Anwenderinnen und Anwender noch in der Unterzahl waren.
Das Thema Sicherheit indes bewegt nach den Worten von Roland Krebs insbesondere die Netzgemeinde. Seit 2008 setzt man auf eine ISO-27001-Zertifizierung der Rechenzentren. Das schaffe, so Krebs, letztlich auch bei Bürgerinnen und Bürgern Vertrauen.
Auch von politischer Seite wurde manche Entwicklung getrieben. Ein Beispiel: "Im Jahr 2009 wollte der Zoll das ELSTER-Zertifikat nutzen. So entstand OpenElster; der erste Schritt in die Richtung, dass auch andere Behörden ELSTER-Zertifikate verwenden können."
Doch noch gab es in den Behörden zu wenig digitale Dienstleistungen, sodass ein Zertifikat zunächst niemand brauchte. Erst zehn Jahre später zeigte sich, wie gut die Idee gewesen war: Mit dem neuen Unternehmenskonto können Betriebe ihre Behördenkontakte auch außerhalb der Steuerverwaltung seit 2020 über das ELSTER-Zertifikat abwickeln.
Zwar sind noch immer nicht alle Dienstleistungen online, aber: "in den vergangenen zwei Jahren hat sich viel verändert", sagt Dr. Susanne Seibert. "Das Onlinezugangsgesetz hat Druck auf die Verwaltung ausgeübt – bis Ende 2022 müssen sämtliche Verwaltungsleistungen online angebunden werden. Und zuletzt zeigte die Pandemie, wie notwendig es ist, digital Verwaltungsleistungen in Anspruch nehmen zu können."
Für die Zukunft gerüstet
Eine Frage, die das Team umtreibt, stellt sich heute wie am Anfang: Welche neuen Technologien lassen sich in der Steuerverwaltung sinnvoll einsetzen – und wie?
Was zum Beispiel die Blockchain zu einem noch besseren ELSTER beitragen kann, dem widmet sich das Bayerische Landesamt für Steuern parallel in einem Forschungsprojekt namens NESSI. NE steht für "Nachweisplattform ELSTER", SSI für "Self Sovereign Identity". Kernanliegen ist die Digitalisierung von bisher papiergebundenen Bescheinigungsprozessen. Die Blockchain bietet sich als Speicherort für ein Gültigkeitsregister der entsprechenden Bescheinigungen an.
Ein Beispiel: Eine Steuerpflichtige beantragt und erhält über ELSTER einen digitalen Einkommensnachweis oder eine digitale Nichtveranlagungsbescheinigung. Beide können elektronisch bei einer Bank vorgelegt werden. Über die Blockchain verifiziert die Bank die Gültigkeit der jeweiligen Bescheinigung.
Die Technologie ermöglicht eine vollständig digitale Verarbeitung, erhöht die Fälschungssicherheit im Vergleich zur Papierversion und ist durch ihre Dezentralität geeignet für viele weitere Vorgänge sowie verschiedene Bescheinigungsverfahren.
"ein Riesenglück: Sie haben das Risiko immer mitgetragen. Wenn wir die 25 Jahre Revue passieren lassen, ist der Rückhalt der Führungsebene einer der wichtigsten Erfolgsfaktoren" Roland Krebs
Die Geschichte von ELSTER ist auch eine Geschichte vom Mut Einzelner, Neues zu wagen. Dazu sagt Roland Krebs: »Der Anfang war geprägt von der Mentalität eines heutigen Start-ups. Man konnte entwickeln und ausprobieren – und das mit engagierten Leuten.«
Dass sich die Vorgesetzten davon überzeugen ließen, bewertet er als "ein Riesenglück: Sie haben das Risiko immer mitgetragen. Wenn wir die 25 Jahre Revue passieren lassen, ist der Rückhalt der Führungsebene einer der wichtigsten Erfolgsfaktoren."
Die Geschichte hat gelehrt, gegenüber neuen Technologien offen zu sein. Das ist Rüstzeug für die Zukunft.
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